Primero lo primero ¿por qué Argentina reguló la tierra?

Durante los años noventa, en el contexto de la convertibilidad y de los bajos precios internacionales de la tierra, estancias enteras de la Patagonia (con ríos, lagos y caminos vecinales incluidos) habían pasado a manos extranjeras sin ningún control estatal. El Estado no sabía con precisión cuánto territorio rural estaba en manos extranjeras, dónde estaba ubicado ni qué recursos estratégicos contenía. 

La Ley 26.737 fue la respuesta legislativa a ese diagnóstico. Sancionada el 22 de diciembre de 2011 con 62 votos a favor y 1 en contra en el Senado, construyó un sistema de protección de geometría variable. No estableció un único límite, sino una arquitectura de tres capas superpuestas que venía a proteger el territorio.

La primera estableció que los extranjeros no podían superar el 15% del territorio rural total del país, límite que se replicaba en cada provincia y en cada municipio. Esto implicaba que aunque el porcentaje nacional no se superara, la concentración regional también quedaba controlada. La segunda dispuso que, dentro de ese 15%, ninguna nacionalidad podía acaparar más del 30%. Si los extranjeros en conjunto no superaban el techo, ningún país podía concentrar más del 4,5% del total rural. Era, entre otras cosas, un mecanismo para bloquear específicamente el land grabbing estatal organizado por otros gobiernos. La tercera fijó un límite individual, ya que un mismo titular extranjero no podía poseer más de 1.000 hectáreas en zona núcleo agrícola, con equivalencias ponderadas para el resto del territorio según su capacidad productiva.

Pero la parte más sustantiva de la ley no era cuantitativa. El artículo 10 estableció dos prohibiciones absolutas, sin excepción y sin posibilidad de dispensa. Primero, los predios que contuvieran o fueran ribereños de cuerpos de agua de envergadura y permanentes, y segundo aquellos ubicados en zonas de seguridad de frontera. Estas vedas no dependían de que se hubieran alcanzado los techos porcentuales. Un lago, una ribera fluvial de envergadura o un humedal permanente no se transferían, independientemente de quién comprara y cuánto valiera.

Para hacer funcionar el sistema, la ley creó el Registro Nacional de Tierras Rurales, con cuatro funciones concretas: llevar el registro de titularidades extranjeras; requerir información a los registros provinciales; expedir certificados de habilitación previos a toda transferencia (sin certificado, el escribano no podía escriturar); y actuar como parte procesal activa para impugnar actos violatorios en sede judicial. Además, la sanción por incumplimiento no era una multa, era nulidad absoluta, total e insanable, sin derecho a indemnización para ninguna de las partes y con responsabilidad solidaria para quienes participaran del acto antijurídico, incluidos los escribanos.

Doce años de funcionamiento y lo que se logró contener

El Registro empezó a operar en junio de 2012 y, en su primera declaración voluntaria, recibió inscripciones por más de 7,4 millones de hectáreas en manos extranjeras. Por primera vez, el Estado argentino tenía un mapa.

En los años siguientes, los datos mostraron una dinámica controlada. Para 2018, las tierras en manos de extranjeros sumaban 12,5 millones de hectáreas. Para 2023 llegaban a 13,3 millones: un incremento del 6,25% en cinco años, pero todavía dentro del límite del 15% establecido por la ley.

Había estructuras societarias diseñadas para eludir los topes, subfacturación y zonas grises. Sin embargo, los datos del propio Registro muestran que la presión sobre el territorio era real y localizada: al menos 31 departamentos del país superan el límite legal del 15%, y de ellos 13 pertenecen al NOA. En Salta, los departamentos de San Carlos y Molinos, en el corazón de los Valles Calchaquíes, registraban el 59,8% y el 57,8% de su superficie rural en manos extranjeras, más de tres veces el límite que la ley toleraba. En esos mismos valles, según el Observatorio de Tierras de la UBA, se localizan glaciares de escombros que regulan los ciclos hídricos de la región, el tipo de bien que el artículo 10 de la ley prohibía transferir. En Jujuy, Humahuaca alcanzaba el 26%, con capital suizo como predominante. En Tucumán, Cruz Alta rozaba el 16,5%. Sin el Registro, esa información simplemente no existiría y sin los certificados de habilitación previos, no habría ningún filtro sobre lo que siga ocurriendo.

El DNU 70/2023 y las derivas del Ejecutivo 

El 20 de diciembre de 2023, pocos días después de asumir, el gobierno de Javier Milei firmó el Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2023, un texto de 664 páginas que pretendía reformar, en simultáneo, cientos de normas del ordenamiento jurídico argentino. El artículo 154 derogó la Ley 26.737 en su totalidad.

El expediente administrativo que instruyó ese decreto (EX-2023-150185233) no contiene ninguna opinión técnica ni jurídica anterior a la firma. Ese dato que el propio gobierno reconoció en la Nota NO-2024-03438705 es la evidencia de que la derogación no respondió a ninguna emergencia verificable, sino a una estrategia más amplia que refuerza los esquemas normativas para lograr que el armado jurídico extractivo funcione de manera articulada.

La Constitución Nacional, en su artículo 99 inciso 3°, habilita los decretos de necesidad y urgencia únicamente cuando “circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los procedimientos ordinarios” para sancionar una ley. En diciembre de 2023, el Congreso estaba en condiciones de sesionar. No había ningún impedimento fáctico ni institucional que hiciera imposible el trámite legislativo. La doctrina constitucional sostiene que el Ejecutivo no puede elegir discrecionalmente entre el DNU y la ley según su conveniencia.

Lo que siguió fue una secuencia de intentos fallidos para consolidar la derogación por vías alternativas.

Enero de 2024. El juez federal Ernesto Kreplak, de La Plata, otorgó una cautelar el 29 de enero suspendiendo el artículo 154. La Ley de Tierras volvió a estar vigente preventivamente. Días después, el juez Alberto Recondo rechazó el amparo por falta de legitimación del actor, dejando sin efecto la cautelar. El Centro de Excombatientes Islas Malvinas de La Plata (CECIM) apeló.

Marzo de 2024. El Senado rechazó el DNU 70/2023 en su conjunto por 42 votos contra 25. Fue la primera vez que una cámara se pronunciaba formalmente contra el decreto. Sin embargo, bajo el diseño de la Ley 26.122, el rechazo de una sola cámara no deroga el DNU: se necesita que ambas lo rechacen. La Comisión Bicameral Permanente había emitido dictamen de mayoría recomendando la ratificación del decreto. El Senado votó en contra de ese dictamen. Diputados nunca fue convocada a votar. El DNU siguió vigente.

21 de marzo de 2024. La Sala III de la Cámara Federal de La Plata revocó la sentencia de Recondo, declaró inconstitucional el artículo 154 y ordenó reinscribir la causa en el Registro de Procesos Colectivos de la Corte Suprema, retomando la vigencia de la medida cautelar de primera instancia. Los límites de la ley volvieron a estar vigentes, aunque la sentencia no estaba firme.

2024 — Ley Bases. El gobierno intentó incluir la derogación de la Ley de Tierras en el proyecto ómnibus, pero fue retirada ante la resistencia parlamentaria lograda a partir de la movilización masiva del pueblo argentino.

Marzo-agosto de 2026 — Ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada. El gobierno presentó un nuevo proyecto cuyo capítulo III elevaba el techo de propiedad extranjera del 15% al 25%, eliminaba el límite por nacionalidad, suprimía el máximo de 1.000 hectáreas por titular y disolvía el Consejo Interministerial de Tierras Rurales. En la práctica, el proyecto dejaba a personas y empresas privadas extranjeras sin ningún límite cuantitativo. La resistencia en el Senado obligó al oficialismo a retirar ese capítulo completo antes de la votación. La ley fue aprobada el 7 de agosto de 2026 por 37 votos contra 33, sin tocar la Ley de Tierras. La iniciativa pasó a Diputados sin ese capítulo.

Mientras durante toda la administración Milei, la cautelar estaba vigente y la ley formalmente en pie, el Registro autorizó 111 operaciones de compra de tierras por extranjeros: 35 en 2024, 29 en 2025 y 47 en 2026. El aumento del último año coincide exactamente con el período en que la causa estaba en la Corte. Sin el Registro, esas operaciones no dejan rastro público.

La causa CECIM y el fallo del 29 de septiembre de 2026

El caso llegó a la Corte Suprema y permaneció allí casi dos años y medio. El 29 de septiembre de 2026, los jueces Rosatti, Rosenkrantz y Lorenzetti hicieron lugar al planteo del Estado y revocaron la sentencia de la Cámara. El razonamiento central requiere un análisis detenido, porque lo que la Corte dijo importa menos que aquello que eligió no decir.

El considerando 7° y la distinción que no se sostiene

La Corte fundó el rechazo en que el CECIM no tenía legitimación para accionar en defensa de la soberanía nacional porque está de acuerdo a su criterio no es un “bien colectivo” en los términos del artículo 43 CN. La soberanía territorial, razonó el tribunal, es “un elemento constitutivo del Estado” y, como tal, constituye una competencia estatal, no un derecho ciudadano colectivo susceptible de tutela por vía de amparo.

El problema es que resulta difícil compatibilizarla con lo que la propia Corte construyó durante los veinte años anteriores.

En Mendoza (Fallos 329:2316, 2006), el tribunal protegió el Riachuelo (bien del dominio público del Estado, cuya gestión es indudablemente una competencia estatal) y declaró que “el ambiente es un bien colectivo, de pertenencia comunitaria, de uso común e indivisible”. La titularidad estatal del recurso no impidió reconocer su naturaleza colectiva.

En Kersich (Fallos 338:1389, 2014), la Corte reconoció a vecinos de una localidad bonaerense legitimación para reclamar por la calidad del agua potable (bien gestionado por una empresa pública y regulado por el Estado) y clasificó la acción como proceso colectivo que “persigue la tutela de un derecho de incidencia colectiva relacionado con uno de los componentes del bien colectivo ambiental: el agua potable”.

En Salas (Fallos 332:663, 2009), admitió que ciudadanos demandaran a la Provincia de Salta por la autorización de desmontes sobre bosques nativos de dominio público provincial.

La pregunta que el fallo CECIM no responde es bastante más simple: ¿en qué se diferencia estructuralmente el agua en Kersich de los cuerpos de agua permanentes en tierras rurales cuya protección consagraba el artículo 10 de la Ley 26.737?

En nada. Ambos son bienes del dominio público, ambos son recursos naturales estratégicos, ambos tienen incidencia colectiva indivisible. Y, sin embargo, para uno la Corte reconoce legitimación ciudadana y para el otro la deniega.

La tensión es todavía mayor cuando se advierte que el propio juez Lorenzetti, en su obra doctrinaria previa al fallo, sostuvo que los recursos naturales estratégicos (el agua, los glaciares, los bosques) son bienes colectivos indivisibles cuya protección habilita acciones populares. El fallo sobre glaciares no rechazó la defensa ambiental de organizaciones civiles por carecer de legitimación sobre un “bien estatal”. Los glaciares, que el Código Civil y Comercial clasifica como bienes del dominio público del Estado (art. 235), son exactamente los mismos territorios que la Ley de Tierras buscaba proteger.

Halabi (Fallos 332:111), fundamento de toda la acción colectiva argentina, establece un test funcional para identificar los bienes colectivos: ¿el bien es indivisible? ¿No admite apropiación individual? ¿Su afectación recae sobre toda la comunidad? El control soberano sobre las tierras con cuerpos de agua permanentes pasa ese test sin dificultad.

Hay además una tensión constitucional de mayor profundidad que la Corte ignoró. El artículo 124 CN establece que las provincias tienen el dominio originario de los recursos naturales en su territorio. Eso significa que, cuando el artículo 154 del DNU habilita la transferencia de tierras con riberas del Pilcomayo, el Bermejo o cualquier lago patagónico a titulares extranjeros sin control, no afecta una “competencia estatal abstracta” que afecta el dominio concreto de provincias y comunidades sobre bienes que la Constitución les asignó.

Una provincia del NOA que ve comprometido el dominio sobre sus recursos hídricos no está invocando la soberanía como atributo metafísico del Estado-Nación. Está invocando derechos concretos que el texto constitucional le reconoce. La Corte no se hizo cargo de esa dimensión.

El considerando 8° y el reproche que se vuelve contra la Corte

El tribunal reprendió a la Cámara de La Plata por haber reconocido la legitimación de CECIM, señalando que esa decisión estaba “notoriamente alejada” de su jurisprudencia.

El problema es que la Cámara no inventó su criterio. Lo fundó en Fallos 338:249 (Colegio de Abogados de Tucumán c/ Honorable Convención Constituyente de Tucumán y otros), un precedente de la propia Corte Suprema que establece que la simple ciudadanía basta para acreditar interés cuando están en juego las bases constitucionales del gobierno republicano.

La Cámara aplicó ese precedente por analogía. La Corte, en el considerando 8°, dice que estuvo “notoriamente alejada” de su jurisprudencia, pero no explica por qué Fallos 338:249 no resulta aplicable aquí. No lo distingue, no lo limita, no lo restringe a sus hechos. Simplemente lo ignora.

La misma Corte que utiliza su precedente para cerrar el camino procesal reprende al tribunal inferior por haberlo aplicado, sin dar razones para la distinción.

Jerónimo Guerrero Iraola, abogado del CECIM, lo resumió con precisión: “En 1982 el Estado nos mandó a batallar bajo el argumento de la defensa de la soberanía nacional. Podemos morir por la soberanía, pero no podemos ir a un tribunal a defenderla”.

El considerando 9° 

Este es el considerando que la discusión pública tiende a ignorar y que más importa para lo que viene. La Corte deja expresamente aclarado que su fallo no se pronuncia sobre la constitucionalidad del artículo 154 del DNU 70/2023.

No hay cosa juzgada sobre el fondo.

La pregunta central es si ¿puede el Ejecutivo derogar mediante un decreto de necesidad y urgencia una ley que el Congreso aprobó por 62 votos contra 1, sin que existiera ninguna emergencia que justificara saltear el proceso legislativo? quedó sin respuesta.

Que la Corte no responda esa pregunta no significa que la respuesta sea afirmativa. Pero, en la práctica, opera como si lo fuera: el artículo 154 recuperó vigencia, la Ley de Tierras quedó derogada y ningún tribunal se pronunció sobre si esa derogación es constitucional.

Una Corte que asfixia el acceso a la justicia mediante formalismo procesal, que reprende a tribunales inferiores sin explicar las razones de la distinción y que declara expresamente que no va a responder la pregunta constitucional de fondo está cumpliendo una función que no es jurisdiccional: es una función de contención del control republicano sobre el Ejecutivo.

La diferencia entre todos los casos en que la Corte dijo “sí” a la legitimación ciudadana y el único en que dijo “no” no encuentra explicación jurídica. La encontramos en otro lugar.

El escenario no está cerrado. Hay dos frentes abiertos.

En el plano judicial, el considerando 9° deja expresamente abierta la puerta para una nueva demanda. El fallo solo resuelve que el CECIM no tenía legitimación, no dice nada sobre actores diferentes.

La causa de la Fundación Pedemonte ante el Juzgado Federal N° 2 de Mendoza (expediente 000323/2024), presentada con encuadre ambiental, tiene la cautelar rechazada pero el fondo está pendiente de sentencia.

Y existe una vía no explorada, una provincia del NOA o del litoral patagónico que invoque el artículo 124 CN y acuda directamente a la competencia originaria de la Corte Suprema llevaría el caso ante el mismo tribunal por una ruta procesal que este no podría declinar. Esa demanda no puede ser rechazada por falta de legitimación bajo el mismo razonamiento de CECIM, que el actor no sería una asociación con estatuto limitado, sino una provincia invocando el dominio constitucional sobre sus recursos naturales.

Una organización ambiental registrada, con encuadre de amparo ambiental (art. 41 + art. 43 CN + arts. 30 y 32 de la Ley General del Ambiente + Acuerdo de Escazú) también tendría bases de legitimación que la Corte no podría recortar con los mismos argumentos sin contradecir veinte años de jurisprudencia propia.

En el plano parlamentario, el Senado ya tiene expedida su voluntad, rechazó el DNU 70/2023 en marzo de 2024. La Comisión Bicameral Permanente ya emitió su dictamen. El trámite está trabado únicamente porque la Cámara de Diputados no fue convocada a votar. La oposición reclamó una sesión especial inmediatamente después del fallo de la Corte. Si Diputados vota el rechazo, el DNU cae. Si no vota, el silencio sigue operando como aval.

Una ley que el Congreso aprobó por 62 votos contra 1, que el Senado rechazó derogar, que no pudo ser eliminada por la Ley Bases ni por la Ley de inviolabilidad de la Propiedad Privada, cuyo expediente administrativo no contenía ningún dictamen técnico previo, y cuya constitucionalidad ningún tribunal se ha atrevido a revisar: eso es lo que está en juego. No es un debate técnico sobre límites porcentuales. Es una discusión sobre quién controla los recursos naturales estratégicos de la Argentina, cómo se toman esas decisiones, y qué pasa cuando los tres poderes del Estado miran hacia otro lado al mismo tiempo, ignorando al pueblo que reiteradas veces, en las calles, ya se expresó.

Colaboradora: Victoria Fernández Almeida (voluntaria de DESCA - ANDHES)